Zeven waarden onder druk


Deze tekst is de inleiding tot onze uitwerking van de zeven publieke waarden van de slimme stad. De uitwerking is te lezen in ons boek Smart & Leefbaar – Belangen borgen in de digitaliserende gemeente. Bestel het hier gratis. Tot en met vrijdag 16 november verloten we elke dag drie papieren boeken onder de bestelde boeken (zowel digitale als papieren).

Digitalisering en technologisering van de samenleving roepen nieuwe ethische en maatschappelijke discussies op. De afgelopen jaren zijn veel publicaties verschenen over de slimme stad. Daarvan vindt u elders in dit boek een overzicht. In dit boek gebruiken we het framework afkomstig uit het rapport Opwaarderen – Borgen van publieke waarden in de digitale samenleving (2017), opgesteld door het Rathenau Instituut, om te laten zien welke publieke waarden er in de slimme stad onder druk komen te staan en wat je daaraan kunt doen. Het Rathenau Instituut identificeert er zeven: privacy, veiligheid, rechtvaardigheid, autonomie, controle over technologie, menselijke waardigheid en machtsevenwicht. Uit het rapport, dat is geschreven op verzoek van het Miniserie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) en de Eerste Kamer in 2017, blijkt dat technologiegebieden als zoals big data en algoritmen, robotica, kunstmatige intelligentie, internet of things, biometrie, persuasive technologie en digitale platformen de komende jaren zullen zorgen voor een nieuwe golf van digitalisering. Er ontstaat steeds meer een wisselwerking tussen de fysieke en de digitale wereld, waardoor producten of diensten kunnen worden afgestemd door analyse van data. Zo ontstaat er een nieuwe fase van de digitale samenleving, die zich kenmerkt door meten (data verzamelen), profileren (data analyseren) en interveniëren (toepassen van data).

Ongewenste neveneffecten digitalisering

Naast alle voordelen, kunnen deze nieuwe technologieën ongewenste neveneffecten opleveren en kunnen fundamentele (grond)rechten in het gedrang komen. Volgens het Rathenau Instituut speelt software een steeds grotere rol in het nemen van beslissingen over mensen, waardoor het proces van data-analyse bijvoorbeeld kan leiden tot het aantasten van het recht op gelijke behandeling. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld helpen softwareprogramma’s rechters bij de kansberekening of een verdachte opnieuw een misdrijf zal plegen. Dit kan discriminatie tot gevolg hebben. Ook kan worden afgevraagd of het wenselijk is dat een computer (morele) beslissingen neemt zonder menselijke tussenkomst. Denk bijvoorbeeld aan een zelfrijdende auto die bij een bijna aanrijding in een split second kan berekenen welke schade het meest ‘acceptabel’ is. Daarnaast kan het verzamelen van data de privacy aantasten, ligt het gevaar op de loer dat verzamelde data voor andere doelen worden gebruikt dan oorspronkelijk de bedoeling was en kunnen gegevens worden gebruikt om mensen onbewust te beïnvloeden. Denk bijvoorbeeld aan een routeplanner die je zonder dat je het weet niet via de snelste route laat rijden, maar via een route met bepaalde reclame. Verzamelde data zijn verder te hacken en te gebruiken voor identiteitsfraude. Deze neveneffecten spelen in privaatrechtelijke verhoudingen tussen bedrijven en burgers, en tussen bedrijven onderling maar ook in het publieke domein in het kader van de smart city. In het rapport van Rathenau worden er diverse technologieën geïnventariseerd: big data en algoritmen, robotica, kunstmatige intelligentie, internet of things, biometrie, persuasive technologie en digitale platformen. Deze technologieën kunnen uiteenlopende ongewenste neveneffecten hebben, die op zeven verschillende aandachtsgebieden invloed kunnen hebben. Deze aandachtsgebieden zijn: privacy, veiligheid, rechtvaardigheid, autonomie, controle over technologie, menselijke waardigheid en machtsevenwicht.

Slimme steden

Naast het algemene onderzoek Opwaarderen – Borgen van publieke waarden in de digitale samenleving zochten de Rathenau-onderzoekers ook uit hoe deze waarden onder druk komen te staan op een kleiner schaalniveau, namelijk dat van de stad. In 2017 publiceerde het onderzoeksinstituut een digitale reeks van drie artikelen onder de noemer ‘Zetten slimme steden publieke belangen onder druk?’ In de G5 (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht en Eindhoven) interviewden zij zogenoemde ‘slimmestadprofessionals’: projectleiders, kwartiermakers en strategisch adviseurs op het gebied van de smart city. Ze interviewden in deze vijf steden ook maatschappelijke organisaties. In de tabel op pagina 45 is dit samengevat.

Welke wetgeving is er voor de smart city?

Aan de hand van het rapport van Rathenau Instituut zijn wij nagegaan welke wetgeving er op deze aandachtsgebieden bestaat om ongewenste neveneffecten tegen te gaan. Zo zijn er in de eerste plaats mensenrechten in nationale en internationale regelgeving, bijvoorbeeld in de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Hierin zijn fundamentele grondrechten als recht op privacy, vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vergadering en godsdienst en het verbod op discriminatie vastgelegd. Het recht op privacy is heel specifiek uitgewerkt in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), die op 25 mei 2018 in werking is getreden. Daarmee is bijvoorbeeld het recht op menselijke tussenkomst bij besluiten vastgelegd en het feit dat gegevens niet voor een ander doel gebruikt mogen worden dan waarvoor ze bedoeld zijn. Ook zijn er veel regels op het gebied van datasecurity, het tegengaan van hacken en identiteitsfraude. Voor zover er op bepaalde gebieden nog geen wetgeving bestaat, hebben wij per aandachtsgebied geïnventariseerd op welke wijze negatieve effecten tegengegaan kunnen worden. Welke regels zouden er gesteld kunnen worden en binnen welke bandbreedte zou je op dit vlak regels kunnen en misschien ook moeten stellen? Hoe zit het bijvoorbeeld met regels die de menselijke autonomie beschermen en bijvoorbeeld bepaalde vormen van manipulatie tegengaan? Is er wetgeving die regelt dat we voldoende controle hebben over technologie en de transparantie van algoritmen? Of wetgeving die regelt in hoeverre we recht hebben op menselijk contact? Willen we op dit vlak regelgeving die ons beschermt of vinden we het onnodig? En als we regelgeving zouden willen hebben, hoe ver zou deze dan kunnen of moeten gaan? Hierna hebben wij beoordeeld op welk niveau regels om de smart city te beheersen zouden kunnen of moeten worden vastgelegd. Is dit op internationaal/Europees niveau, landelijk niveau of kan dit ook op gemeentelijk niveau? Een gemeente kan voor zover het gaat om het sluiten van contracten met leveranciers invloed uitoefenen, maar is het straks voor een gemeente ook mogelijk om via de Omgevingswet regels te stellen aan het toepassen van technologieën in de gemeente?

Wat is de bestuurlijke afwegingsruimte?

Ten slotte hebben we geïnventariseerd wat de bestuurlijke afwegingsruimte is die gemeenten zelf hebben. In het artikel op pagina 34 (van ons boek Smart & Leefbaar) gaan we daar dieper op in. De belangrijkste conclusie uit dat artikel is dat om te bepalen of door de gemeenteraad in een verordening regels mogen worden gesteld op het gebied van smart city, per deelonderwerp moet worden onderzocht of er bestaande wetgeving is op dit punt en zo ja, of sprake is van wetgeving die exclusief is voorbehouden aan het Rijk. In dat geval is er voor de gemeente geen ruimte om nadere regels te stellen. Als er geen wetgeving is, of wetgeving waar geen sprake is van exclusiviteit en de gemeentelijke regeling niet in strijd is met hogere regelgeving, dan zal per deelonderwerp beoordeeld moeten worden of de regeling een gemeentelijk openbaar belang betreft en niet treedt in individuele belangen van burgers. Als aan deze voorwaarden is voldaan, kunnen in een verordening regels worden gesteld in verband met smart city in openbare ruimtes. Daarnaast hebben we onderzocht in hoeverre de Omgevingswet ruimte biedt om nadere regels te stellen in een Omgevingsplan, wanneer deze wet van kracht wordt (in 2021). De uitkomst is dat na invoering van de Omgevingswet regels met betrekking tot smart city kunnen worden opgenomen in een Omgevingsplan, mits deze regels betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Daarnaast geldt als voorwaarde voor opname in het Omgevingsplan dat geen andere wet het betreffende onderwerp exclusief regelt. Na invoering van de Omgevingswet kunnen ook nog steeds regels met betrekking tot de smart city worden opgenomen in een verordening, voor zover het geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving maar wel een gemeentelijk belang dient. Er moet dan worden voldaan aan de hiervoor onder het kopje ‘verordening’ beschreven uitgangspunten. De vraag is vervolgens hoe je als gemeenteraad keuzes kan maken binnen de bestuurlijke afwegingsruimte. Kun je je eigen ethische en politieke afweging maken op het gebied van bijvoorbeeld controle over technologie of autonomie? Het antwoord is ‘ja’. Het is ingewikkeld, maar het kan. Net zoals veel andere politieke en ethische keuzes ingewikkeld zijn. Vergelijk de keuze bijvoorbeeld met omgevingsveiligheid. Ook daar moet de gemeenteraad binnen de Omgevingswet bepalen hoe veilig hij wil dat zijn burgers zijn. De Omgevingswet biedt immers de ruimte om daar lokale keuzes in te maken. Maar meer veiligheid betekent soms ook een minder aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven. Een andere ethische keuze gaat over openbaar groen. Dat heeft vanzelfsprekend allerlei praktische voordelen – bijvoorbeeld het tegengaan van hittestress – maar het is ook een ethische en politieke keuze hoe groen een stad is. Het gaat over leefkwaliteit. Door middel van gesprekken met deskundigen, workshops en via een internetconsultatie hebben wij de bestuurlijke afwegingsruimte in kaart gebracht. We hebben een aanzet gedaan om de zeven publieke waarden van het Rathenau Instituut objectief te maken en daarmee schaalbaar. Zodat bestuurders weten waar het over gaat als we het hebben over die waarden. We geven de bandbreedtes aan waarbinnen de keuze gemaakt kan worden. We geven niet aan welke keuzes gemaakt moeten worden, maar binnen welke kaders. De plaats van het schuifje in de afbeelding is dan ook geheel willekeurig gekozen. Het is aan de gemeente om daar de positie van te bepalen.